6 de febrero 2023
Palabras de la rectora Raquel Bernal en la Premiación Juan Luis Londoño 2023
«De alguna manera, las universidades somos la conciencia de la sociedad, las que podemos pensar en los problemas complejos y desarrollar posibles soluciones desde la ciencia y el conocimiento».
La relevancia de la investigación para la política pública
Las universidades fuimos creadas con tres objetivos principales: la formación de las personas, el avance del conocimiento científico, y la extensión. La extensión se refiere a todas las actividades que permiten que el quehacer de la universidad derive en bienestar para las comunidades de las que se hace parte. Esto ocurre a través de alianzas, transferencia de conocimiento científico a soluciones concretas de problemas reales, de educación continua para contribuir al crecimiento y desarrollo a través de la adquisición, aumento y actualización de las competencias de los ciudadanos a lo largo de la vida, y relevantes en cada momento histórico de las sociedades.
De alguna manera, las universidades somos la conciencia de la sociedad, las que podemos pensar en los problemas complejos y desarrollar posibles soluciones desde la ciencia y el conocimiento. Esto no siempre resulta fácil. El sistema de ciencia y tecnología es incipiente en Colombia y las barreras tanto para la producción de conocimiento como para su transferencia a la sociedad son grandes.
Las universidades producimos el 90% de la investigación del país, a pesar de la escasa financiación disponible en Colombia. De otra parte, no hay suficientes centros de investigación (o su financiación es muy baja) que se encarguen de hacer la transferencia del conocimiento. En países como Alemania, Corea, y Francia existe un verdadero sistema de ciencia, tecnología e innovación en el que algunos centros y universidades se encargan de la producción de conocimiento y otros hacen la transferencia de ese conocimiento y se encargan de que ocurra la sociedad se apropie de ese conocimiento. En Colombia no existe un sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación en el que se separen estas funciones.
Estas limitaciones son importantes porque la transferencia del conocimiento y la ciencia desde las universidades hacia la sociedad es un elemento de suma relevancia para el desarrollo, el crecimiento y la equidad.
Las universidades en Colombia somos las llamadas a hacer ese puente entre la producción de conocimiento y sus aplicaciones, que pueden ser en política pública, en bienes o servicios que solucionen problemas concretos, en tecnología que avance la capacidad de los sectores económicos, entre otros. De manera general, debemos contribuir al bienestar de las personas de nuestra comunidad. Por esa razón, es de suma importancia que desde las universidades entendamos la relevancia de producir conocimiento pensando en las aplicaciones al contexto y su impacto. Debemos entender el impacto como deber social de las universidades.
Desde las universidades también hemos caído en ocasión en la falsa dicotomía entre la ciencia básica y la ciencia aplicada. Pasteur decía que no existe “tal cosa como la ciencia pura y aplicada; sólo hay ciencia y la aplicación de esa ciencia”. No les voy a preguntar en qué categoría pondrían ustedes a la economía… al menos, me parece que podríamos estar de acuerdo que no es una ciencia exacta. Lo que es claro es que estamos igualmente llamados a que nuestra investigación tenga ese impacto, si bien no producimos bienes y servicios, tecnología, ni medicinas o vacunas que mejoren el bienestar de las personas, tenemos otra responsabilidad.
Nuestro valor agregado a la sociedad yace principalmente en nuestro aporte al mejor diseño de política pública. Es decir, al diseño de mejores políticas económicas y sociales que propendan por el bienestar de las personas. A veces pienso que sería más fácil que sí pudiéramos hacer vacunas desde la economía. El diseño de política es un gran reto, el trabajo con los gobiernos no siempre es sencillo y las dinámicas del sector público imponen barreras a la transferencia efectiva de conocimiento.
Los resultados y el impacto de la mayoría de políticas públicas son desconocidos o someros en el mejor de los casos. Los gobiernos implementan múltiples programas, proyectos y políticas con costos típicamente altos, sin hacer seguimiento a qué ocurre con los beneficiarios de esos programas. ¿El bienestar cambió? ¿El problema que dio origen a esa política se solucionó? ¿Había una manera más barata de solucionar ese mismo problema? Dado que como gobierno tengo recursos escasos, ¿cómo los asigno de manera más eficiente garantizando el mayor impacto?
La teoría económica y los hallazgos empíricos de múltiples investigaciones en economía permiten establecer las bondades y dificultades de políticas, programas, y otros esfuerzos de política pública para mejorar el bienestar de las personas.
Esto es deseable por muchas razones. El diseño de política pública podría ser más efectivo en el sentido de mejorar más el bienestar de las personas, y podría ser más eficiente en el sentido de mejorar el bienestar con el mínimo de recursos necesarios. Eso permitiría utilizar los presupuestos nacionales de manera más efectiva y lograr mayor impacto sobre las personas para las cuales se diseñan esas políticas. En general, mejoraría la eficiencia del Estado o de la cooperación internacional. Podríamos priorizar con mejor información y permitiría una rendición de cuentas más transparente. En otras palabras, contribuiría a un debate política más riguroso lo cual podría fortalecer la democracia.
Sin embargo, esta transferencia de conocimiento no siempre ocurre de manera exitosa.
¿Por qué?
- A nadie le guste que lo evalúen. A nadie le gusta que le digan que la política que diseñó no tuvo el efecto esperado. A mi tampoco me gusta que me evalúen.
- Las evaluaciones y la investigación son costosas. A duras penas logramos invertir en los programas en los países en desarrollo. No hay suficientes recursos para también evaluarlos. Y los sistemas de ciencia y tecnología no tienen suficientes recursos en los países en desarrollo, y ciertamente no en Colombia, para lograr que las universidades hagamos esa tarea.
- La interacción entre las universidades y los gobiernos no suele ser fluida y colaborativa. Los académicos pensamos que nos las sabemos todas, y no comprendemos los retos y obstáculos de los servidores públicos. De otra parte, los servidores públicos tienen múltiples prioridades distintas a entender la teoría de las políticas públicas, a evaluar sus programas y a hacerles seguimiento a indicadores de resultado.
Los académicos debemos aprender a ponernos en los zapatos de los servidores públicos, a entender sus prioridades y restricciones, a aportar a aquello en lo que quieren tener impacto, pero no tienen claro cómo. A veces llegamos con la verdad absoluta, desconociendo las dificultades en los territorios, y el juego de intereses políticos e ideológicos que viven inevitablemente entrañados en el ejercicio democrático.
- Es importante conocer las necesidades y prioridades de nuestro contexto. En nuestro caso, de los gobiernos locales, el gobierno nacional, y las diferentes entidades del Estado.
- Vale la pena trabajar más de cerca con las entidades del Estado, aprender a conocer sus restricciones, ayudar a construir su capacidad (por ejemplo, cómo usar resultados de la investigación científica para poder mejorar cosas, cómo construir indicadores de resultado y seguimiento, cómo reportar el avance de los programas)
- La manera en la que formulamos las preguntas es importante para lograr que la investigación sea más cercana a los problemas concretos que queremos solucionar: por ejemplo, ¿Cuáles son los determinantes del ahorro? O ¿cómo podemos incrementar la tasa de ahorro?
- Comunicar mejor la manera como nuestros resultados empíricos se aplican a las políticas públicas o mejoran la manera en la que diseñamos programas.
Mi primer proyecto de investigación que implicaba implementación de programas en campo, me sacó todas las canas que tengo. Puedo asegurarles que todo lo que podía salir mal, efectivamente salió mal. Las tabletas para recolectar información fueron robadas en los pueblos, cuando llegamos con mercados de comida como parte del programa los políticos nos pidieron una tajada, los alimentos incluidos en el mercado al no considerar la variedad alimenticia regional no eran bien recibidos por las familias, el transporte a algunos lugares de Colombia es cercano a imposible… la comida y los materiales educativos nunca llegaban, llegaban muy tarde o llegaban en mal estado o vencidos. El transporte era más caro que lo que transportábamos, prácticamente en todos los municipios.
El objetivo del proyecto era entender si extender algunas mejoras en los hogares comunitarios FAMI podía mejorar el desarrollo y el estado nutricional de los niños menores de 2 años que se atendían. Por ello, implementamos las mejoras en 45 municipios y dejamos 45 municipios de control con el programa sin las mejoras. Claramente, 45 municipios de 1.104 municipios que tiene el país, no clasifican como gran escala en ninguna métrica razonable. Pero en todo caso, las canas me salieron. Esto me llevó a pensar, que, aunque no somos nada pretensiosos los economistas … nos serviría un tris de humildad. En todo caso, sabemos de salud, de educación, de inflación, de mercado laboral, de género, de neurociencias, de primera infancia, de desarrollo temprano, de política tributaria, de decisiones electorales de las personas, de embarazo adolescente, de big data e inteligencia artificial, y hasta de ornitología. En todo estamos, con pretensiones de mejores métodos y estrategias empíricas más confiables.
Hay algo que me entusiasma mucho de la evolución reciente de la economía, y es la incorporación del comportamiento humano en la modelación de los fenómenos sociales y económicos. Y eso es considerar la posibilidad de que los seres humanos no seamos perfectamente racionales… quizás un supuesto, de esos miles que hacemos los economistas, que podría tener sentido.
La combinación de la economía del comportamiento con los modelos teóricos estándar ha ofrecido nuevos instrumentos de política pública, que no solíamos considerar.
En este caso los factores de comportamiento de los agentes que toman decisiones se asumen tal y como se asumen otras cosas en cualquier modelo clásico, como la separabilidad en el tiempo o una función cuasi lineal.
¿En qué sentido hemos aportado nuevas herramientas de política pública gracias a la economía comportamental?
Miremos la pregunta sobre cómo aumentar el ahorro.
Un cambio en el subsidio a la pensión (por ejemplo, una contrapartida del empleador a la contribución) cambia muy poco la propensión a ahorrar. Ese poco viene de una fracción pequeña de personas que reduce mucho su parte contribuida, porque se percataron a tiempo del cambio en el subsidio. La gran mayoría de personas ni se dan cuenta del cambio así que no se organizan para hacer ajustes a su contribución. En Dinamarca, por ejemplo, 10% ajustaron y 90% no cambiaron nada de su comportamiento. Por tanto 1 USD de reducción en el subsidio reduce el ahorro en tan sólo un centavo. En Estados Unidos se gastan cerca de USD 100 billones de dólares al año para subsidios a cuentas de ahorro individual para la pensión.
De otra parte, un simple cambio en la forma en la que se presenta la política de pensiones puede tener mucho mayor efecto. Por ejemplo, en Estados Unidos, se debe optar por no afiliarse al programa de pensión en vez de que la opción por defecto sea afiliarse. Es decir, todos quedan afiliados al momento de llegar a un empleo a menos de que explícitamente digan que no quieren hacerlo.
En este caso, en EU, aumentó la participación en ahorro para pensión de 20% a 80%. La implementación es más sencilla y claramente es una manera más costo-eficiente de mejorar la tasa de ahorro.
Algo similar ocurre con la donación de órganos. Los donantes de órganos en Alemania son 12% con una regla de optar por donar, y en Austria los donantes son 99% con la regla de optar por no donar.
Hay otros ejemplos de herramientas de política pública que han surgido del entendimiento del comportamiento humano y cómo afecta sus decisiones:
–La prominencia del beneficio para la persona: por ejemplo, un crédito tributario tuvo mayor efecto que una deducción en el impuesto de renta para promover la adquisición de carros eléctricos e híbridos en Malasia.
–La simplicidad de la política: mayor adopción a planes de seguro médico si les ofrecen a los potenciales beneficiarios un menú de opciones acotado (con pocas alternativas) en vez de si les presenta un portafolio muy amplio de posibilidades.
– La manera de presentar la política atendiendo a los comportamientos típicos de las personas: por ejemplo, los incentivos a profesores con mejores resultados de desempeño de sus estudiantes se presentaban como pérdidas de salario en vez de bonos de desempeño. En un experimento aleatorio implementado en Chicago, se observó un aumento significativo en el desempeño de los estudiantes en matemáticas como resultado de un incentivo a los maestros que se presentaba como una pérdida. En este caso, el maestro recibía el pago en anticipo (salario más bono) y debía devolver el bono si los puntajes de sus estudiantes no mejoraban. En el grupo de control, el incentivo se hizo como bono que se pagaba ex post. En este grupo, las pruebas de matemáticas de los estudiantes no mejoraron nada.
Esta forma de presentar la política pública apela a la aversión a la pérdida de los seres humanos. Otorgando el mismo incentivo monetario, empaquetar la política un tanto distinto, cambió totalmente el resultado.
Un ejemplo más local. En Risaralda se diseño un sistema sencillo para rociar el fertilizante en cultivos de café. El aparto era sencillo. Dos tubos de PVC pegados en forma de T, en la parte horizontal se hacían huecos y el aparato con la T mirando hacia abajo se iba desplazando para irrigar pequeñas cantidades de fertilizante de manera homogénea. Era barato, fácil de armar, pero la adopción fue mínima. En un estudio cualitativo posterior, se dieron cuenta que el instrumento parecía una escoba y los hombres no querían verse como si estuvieran barriendo. Entonces prefirieron no usarlo.
La forma del instrumento, no su costo, no sus resultados, fueron el determinante para la no adopción.
Algunas de estas formas de empaquetar las políticas, apelan a algunas características del comportamiento humano:
- Tenemos pensamiento automático
- Los recursos cognitivos son limitados
- La gran mayoría de las veces tomamos decisiones de forma automática
- Usamos muchos atajos mentales y reglas de oro comunes
- Nuestras acciones muchas veces no siguen nuestras intenciones
- Nuestro pensamiento no es sólo individual sino también social
- La conducta individual a veces sí responde a las expectativas sociales y los patrones de cooperación dentro del contexto.
Un buen ejemplo de esto está en Bogotá. En épocas de sequía cuando se requería ahorrar agua, el aumento en el costo del agua disminuyó su consumo mínimamente. De otra parte, las estrategias del alcalde Mockus por vía de la conciencia social redundaron en mucho mayor ahorro de agua. En los periódicos se publicaban las recomendaciones de ciudadanos para ahorrar agua y el alcalde salía en televisión sugiriendo que se bañaran con su pareja para ahorrar (él bañándose con su esposa en el comercial).
Estos son algunos de los ejemplos a través de los cuales la economía ha aportado a la mejor comprensión, implementación y eficiencia de la política pública tanto en países desarrollados como en desarrollo. Por algunos de esos ejemplos, se ve que algunas de estas propuestas han redundando en cambios significativos, sin aumentar los costos de implementación (y algunas veces, al contrario), mejorando así el bienestar individual y social.
Estos esfuerzos valen la pena. Desde la generación de conocimiento y la ciencia podemos y debemos seguir aportando al bienestar de nuestras comunidades. Aunque nuestros modelos sean imprecisos, hemos aprendido mucho. Nuestro impacto es importante y necesario.
Esto fue lo que hizo Juan Luis de manera incansable a lo largo de su vida, esta es la inspiración que él nos dejó como legado y que celebramos aquí en cada entrega del premio que lleva su nombre. Esperamos que, como profesores, como profesionales, como admiradores de Juan Luis, podamos seguir dejando esa huella a través de nuestros estudiantes, sembrando en los más jóvenes ese sueño de tener impacto, de ayudar a mejorar las políticas públicas y generar mayor bienestar en las comunidades.
